POR QUE FAZER PESQUISA DE PREÇOS NO ETP E NO TR?
A Lei 14.133 exige, na prática, dois orçamentos: um preliminar e outro definitivo. O primeiro, para o ETP, é mais simples e sem pesquisa aprofundada de mercado; já o segundo, para o TR ou PB, exige orçamento definitivo e rigoroso, que inclua o modelo de execução do objeto, as formas de recebimento e pagamento, os critérios de seleção do fornecedor, dentre outros dados que podem impactar diretamente o preço da contratação.
Não é novidade para ninguém que um dos pontos críticos e mais morosos da fase preparatória é a etapa da pesquisa de preços no mercado e a elaboração do orçamento estimativo. Muitos são os desafios impostos aos gestores públicos responsáveis por essas tarefas. A começar pela dificuldade em encontrar o preço de mercado para o objeto pretendido, uma vez que esse é extremamente dinâmico e pode variar de acordo com uma série de peculiaridades como as especificações do objeto, o local de execução e suas quantidades.
Ao examinar detidamente os requisitos legais pera elaboração do ETP e do TR, observa-se que em ambos há a necessidade de apresentar a estimativa do preço. Mas, na prática, serão realizadas duas pesquisas de preços no mercado em momentos distintos? Como devem ser feitas essas pesquisas? Este breve artigo tem como objetivo apresentar respostas a essas perguntas de forma a contribuir com os gestores públicos que trabalham nessa fundamental fase do processo de contratação.
Inicialmente, ressaltamos que o conteúdo previsto para a elaboração do Estudo Técnico Preliminar está expresso no § 1° do art. 18 da Lei Federal 14.133/21 e, mais precisamente, no inciso VI temos a estimativa do valor da contratação, como transcrito a seguir:
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;
Portanto, observando o preceito legal, na primeira etapa da fase preparatória, constituída pelo ETP, é necessária a realização da pesquisa de preços do mercado. Mas qual a finalidade dessa pesquisa?
Como o Estudo Técnico Preliminar visa ao estudo aprofundado da necessidade da Administração e à escolha da melhor solução para supri-la, podemos inferir que essa pesquisa de preços tem como objetivo possibilitar a comparação entre as distintas soluções pesquisadas e a conclusão acerca da viabilidade econômica de sua contratação.
Sobre o tema, citamos o professor Joel de Menezes Niebuhr (2022, p. 486):
Diante de toda essa confusão, propõe-se a seguinte interpretação: faz-se um orçamento preliminar quando do ETP, mais simples, sem pesquisa aprofundada de mercado, podendo-se valer de comparativo com contratos antigos do próprio órgão ou entidade ou, no caso de engenharia, utilizando-se de metodologia expedita ou paramétrica.
Depois, como uma das atividades necessárias para a elaboração do TR ou do PB, definida a especificação do objeto a ser licitado e contratado, faz-se o orçamento definitivo e mais rigoroso, de acordo com os critérios definidos na Lei n. 14.133/2021.
Então, dois orçamentos, um preliminar e outro definitivo. O melhor é que fosse só um, seria mais racional e simples, porém essa não foi a opção do legislador, apegado que foi ao modelo burocrático disfuncional.
Seguindo essa lógica, podemos asseverar que no ETP teremos uma estimativa preliminar do preço para a futura contratação, menos aprofundada, podendo ser realizada com base em contratações similares, contratos anteriores do próprio órgão, bem como nos demais parâmetros de pesquisa de preços expressos no art. 23 da Lei Federal 14.133/2021.
Essa estimativa de preços preliminar visa à escolha da melhor solução para a contratação e à análise de sua viabilidade econômica. Nessa etapa, a pesquisa de preços não vai servir ainda como o orçamento estimativo da futura contratação.
Mais adiante, quando da elaboração do Termo de Referência, de acordo com o disposto na alínea “i” do inciso XXIII do art. 6º da Lei Federal 14.133/21, esse documento deverá conter:
- i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;
Ao analisarmos o conteúdo previsto legalmente para elaboração do Termo de Referência observamos que, além das características e especificações do objeto a ser contratado, serão incluídas outras informações importantes como o modelo de execução do objeto, as formas de recebimento e pagamento, os critérios de seleção do fornecedor, dentre outras que podem impactar diretamente o preço da contratação. Por isso, a pesquisa de preços mais aprofundada, para elaboração do orçamento estimativo, somente poderá ser feita com o Termo de Referência completo.
Convergindo com tal entendimento, apresentamos o Enunciado 17 do Conselho da Justiça Federal (CJF) decorrente do I Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal, realizado em agosto de 2022:
CJF Enunciado 17 - A estimativa de valor da contratação realizada por meio de Estudos Técnicos Preliminares, de que trata o art. 18, § 1º, inciso VI, será, via de regra, uma análise inicial dos preços praticados no mercado por servir unicamente à análise da autoridade competente quanto à viabilidade econômica da contratação.
De forma diferente, há uma estimativa de valor da contratação realizada pelo setor competente do órgão, conforme art. 6º, inciso XXIII, “i”, que servirá como base à análise da aceitabilidade das propostas na fase externa do processo licitatório e, por isso, utilizará os parâmetros do art. 23 e seus parágrafos, combinados, sempre que possível, em uma “cesta de preços”, priorizando os preços públicos, salvo quando, de acordo com o Manual de Atribuições e Regulamento Interno do órgão, a obrigação recair para o mesmo setor que estiver elaborando os Estudos Técnicos Preliminares.
Diante dos argumentos ora trazidos, podemos concluir que nos processos de contratação pública regidos pela Lei Federal 14.133/21 será necessária a realização de duas etapas de pesquisa de preços.
Na primeira, a ser realizada na confecção do Estudo Técnico Preliminar, teremos uma pesquisa de preços preliminar e menos aprofundada, com o objetivo de selecionar a melhor solução para suprir a necessidade da Administração e analisar a viabilidade econômica de sua contratação.
Na segunda etapa, mais adiante no Termo de Referência, teremos a pesquisa de preços mais aprofundada, com observância ao disposto no art. 23 da nova lei de licitações e contratos, que vai gerar o orçamento estimativo para a futura contratação.
Esse orçamento estimativo deverá refletir o preço praticado no mercado para o objeto pretendido, nas quantidades e condições especificadas, já que será adotado para indicação dos créditos orçamentários para a futura despesa, na forma do art. 150 e será utilizado como critério de aceitabilidade no julgamento das propostas, conforme inciso III do art. 59 da Lei Federal 14.133/21.
Referências bibliográficas:
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. p. 486. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
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EDUARDO GUIMARÃES
Mestre em Administração Pública, servidor concursado do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) desde 1999, conselheiro da Rede Latino Americana de Abastecimento, membro da Rede Governança Brasil, autor de diversas obras sobre licitações e contratos.
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O artigo 84 da Lei 14.133 determina que o prazo das Atas é de 1 ano, cabendo prorrogação por igual período se comprovado que o preço ainda é vantajoso para a Administração. Mas seria apenas para a contratação de saldo que restou na Ata ou se pode renovar a quantidade contratada? Entendemos que as novas normas permitem essa medida, desde que prevista na fase preparatória e indicada no ato convocatório, podendo proporcionar uma série de benefícios para a gestão pública
POR QUE FAZER A PESQUISA DE PREÇOS NA FASE PREPARATÓRIA?
Há muitas vantagens nessa medida preventiva que é essencial, mas as principais são: a Verificação da Disponibilidade Orçamentária, conforme exige o artigo 150 da Lei 14.133, para garantir que nenhuma contratação seja feita sem a indicação dos créditos para o pagamento das parcelas contratuais; e a obtenção de um Preço de Referência para Julgamento do Certame, a fim de se evitar preços inexequíveis ou acima do orçamento estimado para a contratação, de acordo com o artigo 59 da mesma legislação.